*Danilo André Fuster
Os estudos sobre implementação passaram a considerar os burocratas também como formuladores de políticas (policymakers), para além dos tomadores de decisão (decisionmakers) considerados. Desse modo, destaca-se a superação da visão do burocrata como fiel executor de decisões, sem interesses ou julgamentos.
A abordagem mais utilizada nos estudos realiza um contraste entre as perspectivas top-down (momentos de decisão e desenho das políticas) e bottom-up (adaptações, ajustes e transformações no momento de execução). Os burocratas são divididos em: alto escalão (abordagem top-down), nível de rua ou linha de frente (abordagem bottom-up) e médio escalão (posição intermediária).
Segundo Lotta (2012):
“(...) a discussão sobre o papel e a influência dos burocratas no processo de implementação é central para compreendermos como, de fato, as ações são colocadas em prática e quais são os fatores que influenciam na mudança de rumo e nos resultados das políticas públicas” (LOTTA, 2012, p.21).
Portanto, há um reconhecimento da autonomia relativa das burocracias, mas com uma tendência problemática para tratar a discricionariedade como resíduo a ser eliminado ou resolvido.
Hill (apud LOTTA, 2013) aponta dois principais problemas com a visão simplista sobre a discricionariedade. Primeiro, o autor considera que nem sempre o significado de políticas públicas é compartilhado entre os formuladores e os implementadores e, por isso, as políticas públicas são permeadas por conflitos e decisões vagas. O entendimento que os implementadores têm sobre a política e a forma de implementá-la ganha importância. Segundo, existe um foco excessivo das análises sobre a ação governamental, desconsiderando outros atores e setores que afetam a implementação.
Burocratas de Nível de Rua
O estudo de Lipsky (1980) “Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public service” é considerado o precursor dos estudos sobre a burocracia de nível de rua (ou de linha de frente). Neste estudo, o autor analisou as burocracias diretamente envolvidas com a entrega de serviços públicos, tais como policiais, funcionários municipais, professores, atendentes do serviço de saúde, entre outros. Esses burocratas são o ponto de contato da população com a administração pública, gerando grande impacto na vida população e na entrega dos serviços públicos.
Portanto, os estudos sobre a burocracia de nível de rua focam na seguinte controvérsia: esses funcionários, que interagem diretamente com o público, são pressionados pelo governo (no sentido de seguir as normas das políticas definidas de forma impessoal) e pela população (no sentido de obter tratamento diferenciado, personalizado).
Lipsky (1980) reconhece a liberdade que os burocratas de nível de rua possuem no momento da implementação das políticas públicas. As decisões tomadas por esses implementadores são um exercício da discricionariedade, por exemplo, através da adoção de critérios como natureza, quantidade e qualidade dos benefícios distribuídos, e também sanções.
Esses burocratas fazem escolhas alocativas, adaptam critérios de inclusão e julgam as situações específicas a partir de seus próprios valores e referenciais, e não só a partir das regras definidas, reforçando a dimensão da discricionariedade. Com isso, a ação discricionária desses burocratas determina como se dará o acesso aos bens e serviços governamentais, e assim acabam reformulando a própria política no processo de implementação.
Entre os problemas identificados na atuação da burocracia de linha de frente, existe uma discussão sobre a legitimidade desse processo de tomada de decisão. Ao mesmo tempo que os burocratas podem adaptar políticas públicas ao contexto local, eles não possuem legitimidade democrática para tomar decisões alocativas.
Além disso, existem riscos e tensões envolvidos no papel desses burocratas como mediadores entre a população e os serviços públicos. Por um lado, existe a possibilidade de construir relações com os usuários dos serviços públicos, o desenvolvimento de estilos de implementação, mas por outro lado, há o risco de desenvolver relações clientelistas.
Burocratas de médio escalão
Os burocratas de médio escalão, por sua vez, ficam numa posição intermediária entre o topo e base. Eles fazem o elo entre formuladores e implementadores, além de supervisionar os burocratas de nível de rua. Segundo Lotta, Pires e Oliveira, “trata-se dos atores que desempenham função de gestão e direção intermediária (como gerentes, diretores, coordenadores ou supervisores) em burocracias públicas ou privadas“ (LOTTA et al, p. 465).
Ainda, de acordo com Pires (2012a),
os burocratas de nível médio se situam de tal forma “espremidos” tanto do ponto de vista prático, dada sua posição na estrutura organizacional e suas prerrogativas, quanto do ponto de vista teórico, entre as abordagens que enfocaram o alto escalão e aquelas que problematizam o chamado “nível de rua””. (PIRES, 2012a, p.186)
Existe uma grande variedade de atuação e tipos de atores de médio escalão, em diferentes políticas, mostrando a importância dos esforços de caracterização empírica e construção conceitual. Segundo Pires (2012a) existem duas abordagens sobre os burocratas de médio escalão na literatura:
1. Papel tático-gerencial: tradução de diretrizes e decisões tomadas no nível estratégico (alto escalão) em instruções e procedimentos a serem executados no nível operacional.
2. Papel técnico-político: agentes de negociações e barganhas no processo contínuo de reconfiguração da política, através da atuação individual ou por meio de associações, instituições ou partidos políticos.
Por fim, cabe ressaltar o uso de uma abordagem relacional, que tenha em vista os padrões de interação, para além da dimensão estrutural-institucional e para ações individuais. O desafio para literatura brasileira no campo de análise de políticas públicas consiste na compreensão das interações dessa burocracia dentro da dinâmica “para cima” e “para baixo”.
REFERÊNCIA
FARIA, C. Introdução. In: FARIA, C. (org.) Implementação de políticas públicas: teoria e prática. Belo Horizonte: Ed. PUC Minas, 2012.
HILL, M. Implementação: uma visão geral. In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete. Políticas Públicas – Coletânea, Vol. 02. Brasília: ENAP, 2006.
HILL, M. e HUPE, P. Implementing public policy. London: Sage Pub., 2009.
LIPSKY, M. Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public service. Russell Sage Foundation, New York, 1980.
LOTTA, G. Desvendando o papel das burocracias de nível de rua no processo de implementação: o caso dos agentes comunitários de saúde. In: FARIA, C. (org.), Implementação de políticas públicas: teoria e prática. Belo Horizonte: Ed. PUC Minas, 2012a.
LOTTA, G. O papel das burocracias de nível de rua na implementação de políticas públicas: entre o controle e a discricionariedade. In: FARIA, C. (org.), Implementação de políticas públicas: teoria e prática. Belo Horizonte: Ed. PUC Minas, 2012b.
LOTTA, G.; PIRES, R.; OLIVEIRA, V. Burocratas de médio escalão: novos olhares sobre velhos atores da produção de políticas públicas. Revista do Serviço Público, Brasília, vol. 65, no. 4, pp. 463-492, out,dez, 2014.
PIRES, R. Burocracias, gerentes e suas “histórias de implementação”: narrativas do sucesso e fracasso de programas federais. In: FARIA, C. (org.), Implementação de políticas públicas: teoria e prática. Belo Horizonte: Ed. PUC Minas, 2012a.
PIRES, R. Estilos de implementação e resultados de políticas públicas: fiscais do trabalho e o cumprimento da lei trabalhista no Brasil. In: FARIA, C. (org.), Implementação de políticas públicas: teoria e prática. Belo Horizonte: Ed. PUC Minas, 2012b.
*Danilo André Fuster - Servidor público do município de São Paulo atuando como professor na Escola de Gestão e Contas Públicas Conselheiro Eurípedes Sales do Tribunal de Contas do Município de São Paulo, Bacharel em Gestão de Políticas Públicas pela EACH-USP, mestre em Gestão de Políticas e Organizações Públicas pela UNIFESP e mestrando em Gestão de Políticas Públicas pela EACH-USP.
