André Galindo da Costa¹
A Constituição Federal de 1988 (CF/88) estabeleceu o Plano Plurianual de Ações (PPA) como um instrumento que compõe junto com a Lei Orçamentária Anual (LOA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) o Sistema Orçamentário Brasileiro
Antes da promulgação da CF/88 a Lei Complementar 3/67 já havia tratado sobre o Orçamento Plurianual de Investimentos, antecessor do PPA no planejamento de médio prazo e na descrição das despesas em bens de capital, mas só com a nova Constituição que se geraram garantias legais e instrumentais mais sofisticadas e aperfeiçoadas para esse tipo de atividade. Nesse contexto os PPA´s produzidos ao longo do tempo pelo Governo Federal apresentaram inovações e tendências que de alguma forma vieram influenciar a produção dos PPA´s de outros entes da federação. Desse modo veremos agora quais foram algumas dos principais aperfeiçoamentos realizados pela União em matéria de PPA.
O primeiro PPA do Governo Federal se deu no governo do Presidente Fernando Collor de Mello e teve vigência entre os anos de 1991 e 1995. Ele teve o objetivo claro de apenas cumprir formalmente a exigência constitucional de produção do PPA, sendo pouco eficaz no cumprimento do planejamento. Nele estava previstas diretrizes, objetivos e metas e foram destacadas as despesas correntes fruto das despesas de capital. Cabe destacar que em seus primeiros anos esse PPA conviveu com altos níveis de inflação, o que por si só já dificultava bastante a atividade de planejamento.
O segundo PPA foi produzido no primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) tendo vigência entre os anos de 1996 e 1999. Ele recebeu o nome de Brasil em Ação e teve a vantagem de existir junto a um período estabilidade econômica, conquistada graças ao Plano Real. Foi mais sofisticado que o PPA anterior já que trouxe as estratégias decompostas em diretrizes e também objetivas e metas divididos por regiões. Considerou que o planejamento seria formado por atividades de elaboração, implementação e avaliação e teve um foco muito grande na tentativa de reduzir desiquilíbrios regionais e sociais. Entre as suas diretrizes encontravam-se o aumento da competitividade das empresas nacionais, atração de investimentos, redução das desigualdades sociais e integração da infraestrutura logística e produtiva. Um dos seus maiores problemas foi não realizar muitas representações financeiras, assim pecou ao não atrelar os objetivos às despesas específicas.
O terceiro PPA do Governo Federal brasileiro existiu entre os anos de 2000 e 2003 sendo elaborado no segundo mandato do Presidente FHC. Seu nome foi Avança Brasil e foi bastante inovador ao: introduzir a prática da gestão por resultados, estabelecer os programas como soma dos planos da gestão e do orçamento, criar 28 macro-objetivos que foram divididos em 365 programas. Suas diretrizes pautavam-se em consolidar a estabilidade econômica, gerar empregos, combater a pobreza e promover a inclusão social. Talvez a sua maior importância seja que durante o período de sua implantação houve a criação da figura do gerente de programa, que seria o responsável pelas metas e resultados dos programas os quais lhe competia.
O quarto PPA levou o nome de Um Brasil de Todos e teve como período de vigência os anos de 2004 a 2007. Foi elaborado no primeiro mandato do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva (Lula) e foi marcado por manter a mesma metodologia utilizada no PPA anterior. Sua maior novidade foi estabelecer o programa como unidade de gestão. Em 2004 o Decreto nº 5.233/04 estabeleceu um conjunto de atribuições e responsabilidades aos gerentes de programas e criou a figura do coordenador de ação como auxiliar do gerente. Esse PPA foi baseado em três megaobjetivos: inclusão social e redução das desigualdades sociais; crescimento com geração de trabalho, emprego e renda e ambientalmente sustentável; e promoção da cidadania e fortalecimento da democracia.
O quinto PPA chamava-se Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Qualidade e foi do ano de 2008 ao ano de 2011. Resultado do segundo mandato do governo Lula contou com a participação e alguns segmentos da sociedade para a sua elaboração. Teve enfoque na incorporação das famílias ao mercado consumidor, no aumento dos lucros das empresas, redução das desigualdades regionais e no crescimento econômico com inclusão social. Classificou como programas finalísticos aqueles que realizam a oferta de bens e serviços a sociedade. Destacou-se por detalhar melhor os projetos e atividades.
O sexto PPA iniciou sua vigência no ano de 2011 e foi até o ano de 2015. Foi um dos mais inovadores PPA´s do ponto de vista técnico. Trouxe um enfoque transversal e interdisciplinar ao instituir a ideia de programas temáticos. Os programas temáticos passam a ter enfoque na área de atuação podendo ser desenvolvido por mais de uma unidade organizacional. Nesse PPA também foi apresentado um cenário estratégico e um modelo de gestão estratégica baseada em visão, valores e análises internas e externas. Esse PPA foi elaborado no primeiro mandato da Presidente Dilma Rousseff e foi nomeado como Plano Mais Brasil.
Como é possível observar os PPA´s do Governo Federal no Brasil foram se aperfeiçoando com o passar do tempo. A tentativa de cumprir a obrigação legal no governo Collor, os erros e aperfeiçoamentos nos governos FHC, a manutenção das boas práticas pelos governos Lula e a transformação do PPA em um instrumento de gestão estratégica no governo Dilma foram todos momentos importantes para o desenvolvimento e consolidação desse instrumento legal de planejamento de médio prazo. Os resultados que serão alcançados pelos próximos PPA´s e se teremos novas inovações dependerá muito do quanto os próximos governos vão se comprometer com o seu aperfeiçoamento. No entanto vale destacar mais uma vez que os PPA´s do Governo Federal têm sido pioneiros em diversos aspectos e que muitas de suas práticas têm sido reproduzidas por estados e municípios.
Referências
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1. Andre Galindo da Costa, professor e assessor da Escola de Contas, mestre em Ciências pela USP e pesquisador nas áreas de gestão pública, finanças públicas e participação política
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