André Galindo da Costa
A Constituição Federal de 1988 (CF/88) foi promulgada no dia 5 de outubro de 1988. Ela representou uma nova fase da história do Brasil marcada pelo fim do regime militar autoritário e a consolidação formal do processo de redemocratização
A CF/88 ficaria popularmente conhecida também como “Constituição Cidadã”, já que no seu texto estavam previstos um conjunto de direitos sociais, alguns deles universais, como por exemplo: saúde, educação, habitação, esporte e lazer, assistência social, etc. A inclusão desses direitos no texto da lei magna foi resultado de um conjunto de reivindicações de movimentos sociais e grupos de pressão organizados que tiveram uma importante atuação desde o fim dos anos 1970. Como exemplo emblemático, temos o movimento pela reforma sanitária que teve uma atuação marcante na 8ª Conferência Nacional de Saúde, que por sua vez tinha o seguinte tema: Democracia e Saúde.
Em relação a sua extensão a CF/88 é considerada uma constituição analítica. Isso porque ela traz regras que tradicionalmente são constitucionais, mas também trata de assuntos de outra natureza. Ela também cria diretrizes que devem ser seguidas pelos legisladores infraconstitucionais quando, por exemplo, estabelece que legislação posterior a ela deva versar sobre determinados temas. A CF/88 trata de diversos assuntos, entre eles estão regras sobre as finanças públicas. A Carta Magna não é considerada apenas um marco do ponto de vista democrático e de direitos sociais, como também representa uma evolução do ponto de vista do planejamento associado ao orçamento ao criar o que se denomina como Sistema Orçamentário Brasileiro.
O Sistema Orçamentário Brasileiro é formado por três instrumentos legais de planejamento, os quais são o Plano Plurianual de Ações (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Cada uma dessas ferramentas tem funções e características específicas, mas entende-se que elas devem existir de maneira articulada de modo a formar ações práticas de médio e de curto prazo que resultem na associação entre as despesas públicas e os objetivos almejados. A Constituição estabelece especificidades para cada uma das três leis do sistema orçamentária influenciando diretamente nas suas características formais.
O §1º do art. 165 da CF/88 fala sobre o PPA, o qual tem a duração de quatro anos. Lá fica estabelecido que o PPA deva se dar de forma regionalizada. Obviamente que esse é um critério subjetivo, já que as condições de regionalização são variáveis conforme as particularidades de cada ente federativo. Assim não há como pensar em um modelo único de regionalização que deva ser seguido por todos os entes que compõem a federação. A CF/88 também atribuiu ao PPA à função de criar mecanismos que mensurem os resultados das suas ações estratégicos por meio de diretrizes, objetivos e metas. Por fim também estabelece que o PPA deva figurar como o instrumento de planejamento que apresenta as despesas de capital e as despesas correntes geradas por elas, assim como os programas de duração continuada, que são os serviços públicos tradicionais.
No § 2º do art. 165 da CF/88 podemos ver as características fundamentais da LDO. De uma forma genérica a LDO é um instrumento articulador do planejamento de médio prazo (PPA) e o planejamento de curto prazo (LOA). Conforme a Constituição cabe à LDO apresentar quais serão as despesas de capital previstas na PPA que devem ser priorizadas pela LOA a cada ano. Ela também tem um papel fundamental de apresentar todos os anos as diretrizes fundamentais da LOA. Alterações tributárias devem estar contidas na LDO, já que seus impactos sobre a formação da receita podem causar mudanças substanciais nas prioridades de gastos do governo. A Lei 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) estabeleceu um conjunto de regras que aumentaram o protagonismo da LDO junto ao Sistema Orçamentário Brasileiro.
Apesar de já ser prevista pela Lei 4.320/64 a LOA também foi tratada no texto constitucional. O §5º do art. 165 da CF/88 estabelece que a LOA deva ser formada pelo orçamento fiscal, da seguridade social e dos investimentos das empresas estatais. Isso não compromete o princípio da unidade, assim a lei anual orçamentária é única. Cabe a LOA fixar as despesas e estimar as receitas, mas poderá também autorizar a contratação de operações de crédito e de abertura de créditos suplementares.
Hoje o Sistema Orçamentário Brasileiro é formado pelos três instrumentos legais vistos acima. O fato de se darem na forma de lei ordinária vai de encontro ao cumprimento do princípio da legalidade. Um grande desafio é colocado na medida em que esses instrumentos não devem figurar apenas como registro legal, sendo que devem ter resultados no mundo real. Esses resultados podem ser alcançados se de fato forem reconhecidos como meios de planejamento que devem coexistir de forma subsidiária e complementar. A CF/88 foi um marco para a evolução das atividades de planejamento no Brasil. Durante os seus quase trinta anos de existência muitas conquistas se deram na área, porém muitas lacunas ainda devem ser preenchidas e há necessidade de aperfeiçoamento desses dispositivos. Para tanto se faz necessário estudos empíricos que apontem para as experiências exitosas e de fracasso por todo o Brasil.
A Constituição Federal de 1988 foi marco do planejamento público ao estabelecer o Sistema Orçamentário Brasileiro.
Referências
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